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              劉元春:如何提升社會保障的經濟減震器作用

              兼析社會保障收支逆周期調整所需考慮的問題

              時間:2022-05-10 08:42 來源:北京日報 作者:劉元春

                4月16日,《求是》雜志發表習近平總書記的重要文章《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》,文章指出:“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障,是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排,發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用,是治國安邦的大問題。”從宏觀經濟調控的角度來思考社會保障的總量、結構和體系改革對于宏觀經濟的影響,具有十分重要的意義。要把落腳點放在高質量發展和可持續發展上,宏觀經濟穩定是其中十分重要的考量,制度在一些特殊時期對社保收支的調整和改革會產生什么樣的宏觀效應,是值得我們關注的。目前,社會保障制度改革已經進入到系統集成、協同高效的階段,這一階段不僅僅要求我們要考慮跨期平衡保障、收付一致的原則,同時還要保障分配再平衡,達到共同富裕的效果,還有一點就是要求我們更加關注社保對于穩定經濟的作用,也就是它的減震器作用。

                好的社會保障網會產生較好的經濟緩沖作用,從而使周期平衡性變得更好

                減震器作用的原理很簡單,在經濟高漲時社會保障的收入一般比較平穩,支出相對減少,因此會有一定盈余。與此同時,在經濟低迷時,社保相應的收入會大幅度降低。特別是由于一些政策調整以及經濟持續下滑,企業破產等因素帶來的收入下降尤其明顯。同時,這種情況也會導致支出特別是應對失業的支出會有大幅度的上揚。這也就是社保調整會給宏觀經濟帶來周期性的平衡效應。所以,好的社會保障網會產生較好的經濟緩沖作用,從而使周期平衡性變得更好。但事實上,對世界各國進行研究,特別是對OECD國家進行研究可以發現,很多國家尤其是人均GDP剛剛邁過一萬美元門坎的國家,社保體系的不健全往往成為經濟震蕩的很重要的因素。

                出現這一情況的原因值得我們分析,特別在最近經濟三大下行壓力疊加的狀況中社會保障體系到底發揮了什么功能。從很多供給端和消費端所反映的狀況中我們看到,社保體系對宏觀經濟產生的效應可能是順周期的作用。這里不能簡單地把社保的收入與支出進行統一分析,因為社保體系的收入主要影響的是供給端,支出對于消費端的影響更大。對于供給端來講,雖然GDP增長速度下滑,但是上繳的“五險一金”往往是剛性的,這一剛性支付就會導致企業的費率上升,企業負擔會進一步加重,所以在經濟下行時社保對供給端的壓制作用是比較明顯的。

                在啟動社會保障收支進行逆周期調整時必須考慮的幾個問題

                在支出方面,社保體系很重要的一點是構成轉移支付,構成消費端的變化。這時就會看到它的穩定作用,但是社會保障支出加大帶來的擴張效應往往是不足的。原因很簡單,當低收入者拿到相關補貼時邊際消費支出比較大。但生活一旦相對穩定,這種轉移支付會很快地轉為審慎性儲蓄。因此,我們會看到社保支出通過對消費的刺激而產生經濟穩定的作用實際上是非線性的。由此,我們在啟動社會保障收支進行逆周期調整時必須考慮以下幾個問題。

                第一,財政支出里到底是以加大一次性轉移支付和社保缺口的支付為重點,還是以投資型、公共投資擴張為主體?財政支出乘數是籠統的概念,如果要很清晰地表達,如何通過結構性調整使財政支出乘數效應得到擴大?這會引出一個重要的問題,那就是投資所產生的乘數短期很高,中期很弱,長期可能很麻煩。從可持續的角度、中期的角度看,社保體系對于民生、對于社保救助中支出和乘數效應的提升有何影響,需要我們關注。

                第二,對于供應端而言,稅負減免到底是減稅好還是減費好,把握住這一點非常重要。因為減稅會減少政府公共財政的收入,減費在某種程度上會導致基金支付缺口加大。這種缺口加大如果導致政策不能可持續,最后還是由財政進行兜底。這里要區分的很重要的一點是,減稅和減費對于社保體系建設而言是一種推進還是一種延遲。第二點,兩種措施對最終財政的影響到底是什么樣的。最為關鍵的是對于企業主體降成本在總量上和結構上的沖擊,不同的角度效果也不一樣。比如很多企業,像中小企業交稅少,但所繳納費用是剛性的。因為稅會隨著增加值利潤的變化而變化,所以這一形式實際上是順周期效應。但所需要繳納的費用不是順周期的,它是周期中性的。所以很多觀點的提出應當以減費為主,而不應該是以減稅為主,并且中國的費率負擔很高,相對而言稅率并不是很高。這需要我們有一個很重要的權衡。此外,除了稅費減免能否采取超常規措施進行擴張,很重要的一點就是一次性疫情補貼、特殊補貼和轉移支付,它們的效果會不會比減費要好呢?這是我們需要考慮的。因為企業往往愿意從既定的框架來思考問題,政府決策部門也愿意在既定的工具中來進行選擇,而一次性轉移支付和補貼需要有一些新的工具創新和通道創造。

                第三,養老、醫療、失業、工傷在經濟緩沖中的作用是不同的,失業補貼、失業保險和失業救助可能在自動穩定器上的作用更為顯著。因為失業是順周期的現象,但是失業救助、失業補貼確實是逆周期的,這個逆周期是發揮社保體系自動穩定器作用的重要舉措。

                當前,發揮社保在宏觀穩定和逆周期上的功效所面臨的問題

                第一,財政中社保支出占比太低,難以發揮社保宏觀經濟減震器的作用。2021年,我國社會保障支出占財政支出的比率僅為13.7%,大大低于西方國家。這也導致中國社會保障在宏觀穩定上的影響不明顯。與此同時,全社會固定資產總投資額接近60萬億,政府投資各類加總超過10多萬億。政府投資利用專項債擁有地方配比和銀行貸款配比等政策產生了強勁的乘數擴張效應,社保支出擴展顯然沒有這種直接的乘數擴張效應。第二,社會保障支出占GDP的比重也相對較低,前年達到3.21%,去年下降到2.96%,這一比重在全世界范圍內是非常低的一個比重,因此想讓社保體系在宏觀上起到明顯作用還存在困難。第三,在失業保險支出占社會保障基金支出的比重方面,這一數據近年來不升反降。在十多年中,這一數據下降了差不多2.8個百分點。所以社會保障體系對于宏觀經濟周期性穩定的作用不明顯,原因就集中在這里。第四,我國在失業救助、失業保障上面的制度構建,實際上滯后于在社會保障制度上的建設,尤其是失業保障的覆蓋率,前年是2.295億人,今年是2.28億人,反而下降了150萬人。另外,它的支出規模在回落。在失業補貼量方面,失業補貼占整個經濟的比重也是在下降的。我國在宏觀經濟發展方面提倡“六保”,其中很重要的一點就是保就業,它是民生和宏觀兩者穩定的基石。但在梳理這些參數時就會發現,在宏觀政策體系以及社會保障體系構建中,我們對經濟的減震器、宏觀經濟的穩定器和財政自動穩定器的效應考慮得還不是很充分。

                社保制度的改革在追求系統集成、協同高效的階段,要推動高質量發展和可持續性發展,不僅僅要在精算平衡、公平正義方面發揮很好的作用,同時還應當適度考慮在整個宏觀經濟穩定中的功能,這樣可能使我們在社會體系和社會保障體系的構建中,進行全面的結構性思考。(作者為中國人民大學副校長)

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